В распоряжении Коммерсанта оказался доклад рабочей группы (РГ) по присоединению России к Всемирной торговой организации (ВТО), одобрение которого 16 декабря министерской конференцией ВТО и стало формальным актом «вхождения России в ВТО». Как следует из еще не опубликованного документа, главное последствие происходящего для экономики РФ не столько снижение пошлин, сколько установление формальных ограничений для экономической политики всех будущих правительств России. 18 лет были потрачены переговорщиками России и стран-партнеров на тщательное выяснение того, как именно Россия могла бы не соответствовать нормам ВТО и как Россия может гарантировать, что не воспользуется возможностью ввести протекционистские меры.
Доклад РГ, с которым удалось ознакомиться «Ъ» (до публикации его официального перевода в «Российской газете» он не обнародуется), который в течение ближайших 225 дней предстоит ратифицировать Госдуме вместе с двумя приложениями (по тарифным уступкам и по перечню услуг), является одним из самых сложных текстов, с которыми приходилось когда-либо иметь дело российскому парламенту. Как следует уже из второго пункта доклада, первые строки в нем появились по итогам первого заседания РГ 17-19 июля 1995 года, а последний, заключительный пункт 1452, завершающийся словами «рабочая группа согласилась, таким образом, что она закончила свою работу касательно переговоров о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО» 10 ноября 2011 года. Учитывая огромное количество ссылок на законодательные акты, двухсторонние консультации, предоставленные в секретариат РГ Россией документы, десятки справочных таблиц и перечней, окончательная версия доклада РГ выглядит как минимум не менее сложной, чем трехлетний бюджет РФ. Впрочем, задача Госдумы в этом случае проще: протокол надлежит одобрить, но не корректировать, речь идет о простой ратификации.
Кроме того, необычна для российского законодательства структура доклада РГ. Она, с одной стороны, фиксирует основные моменты и положения отдельных дискуссий по каждому из вопросов, являвшихся предметом торга на этих переговоров,— с момента постановки вопроса и до окончательной формулировки. Таких отдельных обсуждений в докладе РГ несколько десятков, часть при этом «распадается» на несколько отдельных поддискуссий «по интересам». При этом участники дискуссий, кроме России, в докладе РГ анонимны: не указывается, представитель какой именно страны задает вопросы, персонализированы только ответы «представителя Российской Федерации», который отвечает и разъясняет «члену» или «членам» ВТО. Также не указывается, когда именно задан вопрос, именно поэтому в не менее трети текста обсуждается, соответствует ли нормам ВТО приложение к постановлению правительства РФ, например, от 21 марта 1997 года, и разъясняется, что норма действовала до мая 1999 года, после чего была отменена, и новых вводить не планируется. Учитывая, наконец, что уже завершенные дискуссии некогда «всплывают» в других частях доклада РГ в совершенно иной форме и уже в других исторических обстоятельствах (например, в вопросе о том, являются ли газовые тарифы в РФ запрещенным в ВТО видом внутрироссийской субсидии, из текста следует, что это обсуждалось как минимум трижды), в целом текст могут оценить только специалисты.
Факт многолетних переговоров накладывает на РГ свой отпечаток. Доклад не основывается на «мгновенном фото» российской экономики в ее внешнеторговом аспекте. Он, с одной стороны, заставляет вспомнить о том, как и почему именно так развивались российские реформы (от судебной до приватизационной и реформы Гражданского кодекса), с другой — показывает, где российские партнеры по ВТО хотели бы завершения их до логического финала: соответствия нормам ВТО. И наконец, подавляющее большинство пунктов доклада состоит из крайне скрупулезных вопросов к российским переговорщикам во главе с главой департамента торговых переговоров Минэкономики РФ Максимом Медведковым о том, как следует понимать ту или иную позицию российского законодательства, каково типичное правоприменение по этой норме, как Россия намерена далее развивать эти нормы. Доклад РГ на деле показывает, что 20-летнее развитие норм российского законодательства в сильной изоляции от более или менее гармонизировавшихся в рамках международных институтов систем права в ЕС, США, странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки привело уже к середине 2000-х к тому, что законодательство РФ иностранным партнерам очень часто непонятно. Так, несколько пунктов доклада посвящено вопросу, в котором в 2010-2011 годах уже приходилось подробно разбираться «Ъ» (см. «Ъ» от 23 августа): членам ВТО было категорически непонятно, что такое «распоряжения президента РФ», какой статус они имеют в системе руководящих указаний российской власти и как они соответствуют уже известным им формам введения новых норм права — законам, указам, постановлениям правительства.
Процесс «толкования» и «перевода» этих норм не так часто приводил в процессе торговли к тому, что переговорщики фиксировали в докладе от своего представителя фразой «рабочая группа приняла к сведению данные обязательства» обещание команды Максима Медведкова что-то поменять в законах РФ в рамках ВТО. Обычно в докладе хватает заверения России в том, что в будущем все, что будет делаться в том или ином аспекте внешней торговли в стране, будет соответствовать нормам ВТО.
И именно последнее обстоятельство делает документ чрезвычайно важным. Если тарифные обязательства России при присоединении к ВТО в 2012 году были в той или иной мере известны (хотя и преимущественно забыты, поскольку сведения о договоренности в той или иной отрасли обнародовались обычно в год их фактического достижения), то обязательства системного плана, обещания России прекратить ту или иную практику или гарантии того, что после присоединения к ВТО Россия не будет вводить тех или иных законов, оставались неизвестными.
Так, обсуждение доклада РГ уже в первой части начинается с такой, казалось бы, далекой от ВТО темы, как российская макроэкономическая политика. Важнейшее «фиксирующее» положение доклада — любые ограничения на валютные операции в РФ или платежи в валюте будут соответствовать нормам ВТО.
Кроме того, в ходе обсуждения членства России в Таможенном союзе (ТС) вопроса, соответствуют ли нормы ТС, в частности правила введения мер, компенсирующих ухудшение платежного баланса, нормам ВТО, было установлено революционное по своему смыслу требование, ограничивающее смысл всей «евразийской интеграции» в рамках торговой политики. Дело в том, что создание ТС и Евразийского экономического пространства (ЕЭП) является, согласно российскому праву, международным договором, превалирующим над национальным законодательством. Однако соглашения по ВТО являются теми же международными соглашениями, именно поэтому летом 2010 года Россия провозглашала готовность присоединяться к ВТО всем ТС. Кроме того, переговорщики из других стран задавались простым вопросом: ТС является закрытым союзом, и неизвестно, как другие члены ВТО могут влиять на изменение касающихся их норм ТС. В итоге Россия взяла на себя два обязательства. Первое: в рамках ТС (и, видимо, ЕЭП) РФ не будет принимать на себя никаких обязательств, нарушающих нормы ВТО. Второе: Россия, по сути, будет агентом ВТО в ТС, поскольку она обязалась передавать в ТС при обсуждении «соображения по предложениям» со стороны членов ВТО, с которыми она сама согласна.
Тщательность, с которой страны ВТО проводили ревизию российского правового поля, весьма велика, поэтому лишь со временем правительства России смогут осознать во всей полноте ограничения, которые приняты с подписанием доклада РГ. Например, представителям России пришлось «подтвердить готовность РФ обеспечить транспарентность текущей программы приватизации» — в виде ежегодного отчета ВТО по этому вопросу.
Но большая часть уступок локальна. Так, правительство отказалось, по сути, от предоставления «Аэрофлоту» каких-либо специальных или исключительных прав, влияющих на «объемы и направления экспорта и импорта». РФ взяла на себя прямые обязательства по коммерческому характеру деятельности дистрибуторов природного газа. В ряде случаев дотошные расспросы о том, как именно устроено законодательство РФ и правоприменение в РФ в отдельных секторах, вынудили российских переговорщиков давать новые обязательства — например, представитель РФ проинформировал, что Россия «подтверждает свое намерение» рассмотреть вопрос о реформе тарифного режима на сахар в 2012 году с целью его дальнейшей либерализации в соответствии с соглашением ВТО. Отказаться от этого обязательства уже невозможно, как и от обязательства до конца 2013 года «разработать национальное определение высококачественной говядины», ограничить все допплатежи (вне налогов и сборов), взимаемые с экспорта и импорта товаров, «примерной стоимостью» оказанных услуг, зафиксировать стоимость таможенного оформления суммой, эквивалентной 30 тыс. руб., исправить статью 1516 Гражданского кодекса РФ с целью исправления режима «географической идентификации товара» (судя по всему, это станет последним днем российского «шампанского»), распространить льготные лизинговые программы 2002 года, которые до сих пор действуют, на импортную авиатехнику.
В ряде случаев обязательства России остались условными, но это редкий случай в докладе РГ. Так, переговоры по черному и цветному лому металлов и медным катодам зашли в тупик, и в докладе зафиксировано, что если РФ после присоединения к ВТО увеличит вывозные пошлины на эти товары, то инициировавший это обсуждение (неназванный) член ВТО снимет с себя часть других двусторонних и многосторонних обязательств, что вернет в первоначальное состояние «баланс уступок».
Наконец, в ряде неочевидных случаев России удалось добиться того, чтобы ей не задавались дальнейшие вопросы и за ней сохранили право на страновую специфику. Так, один из анонимных членов ВТО выразил «глубокую озабоченность» по поводу того, что в РФ поддерживается некая «дискриминационная политика в отношении оказания услуг российскими гражданами», проживающими в различных регионах: речь идет о фигурирующих в законодательстве РФ принципах «коммерческого присутствия» и «перемещения физлиц», накладывающих, например, нормы на перевозчиков. В ответ на это Россия была вынуждена заявить (неофициальный перевод): «Природа и происхождение данной ситуации обусловлены сложными историческими факторами». В итоге стороны договорились урегулировать вопрос двухсторонними переговорами, на которых РФ объявила о готовности сделать «все разумные шаги» для удовлетворения партнера по переговорам.
Очевидно, что сейчас неочевидные по своей влиятельности нормы, трактовка которых в ВТО и России будет расходиться, и станут предметом «подготовки России к присоединению к ВТО», о необходимости которого заявляет Максим Медведков (см. интервью). По данным «Ъ», английская официальная версия доклада РГ по присоединению России к ВТО будет опубликована до конца декабря 2011 года. Тогда же, очевидно, к ее изучению приступит российский бизнес и иностранные инвесторы, для которых неприсоединение страны к организации было важнейшим ограничением на проекты в ней.
